Pérdidas no técnicas
La gestión de la distribución eléctrica y la configuración metropolitana en Buenos Aires – Parte 2

3- El consumo clandestino en la gestión privada

Las empresas privadas de distribución se hicieron cargo del servicio conociendo que cerca del 27% de la energía que ingresaba a la red no era facturada (ENRE, s.f.a:64). Al momento de su privatización, el total los consumos clandestinos representaba una cantidad relevante de la facturación de la distribución eléctrica: en EDESUR el 14% y en EDENOR el 17% (Clarín, 18-1-93). En 1992, con un 24% de pérdidas totales en el área de EDESUR, las pérdidas no técnicas significaban el 15%, esto es, el 62,5% del total. De ellas, correspondía un 4% a los barrios carenciados y un 2% a las villas. Eso implica que la población de bajos recursos “colgada” representaba solamente el 6% de pérdidas, que hacía el 25% del total (EDESUR ).

La privatización de la distribución eléctrica significó la modificación de la lógica del servicio: se lo orientó mercantilmente, estructurando una relación, no ya entre proveedores y usuarios sino entre proveedores y clientes (Pírez, Gitelman y Bonnafé, 1999).

Esa modalidad se concretó en dos principios básicos: la demanda debe ser satisfecha en su totalidad conforme a lo establecido y las empresas no pueden ser obligadas a entregar gratuitamente su producto, por lo que todo suministro debe ser pagado de acuerdo a la tarifa correspondiente.

Con esa orientación del servicio, la cuestión del consumo clandestino tuvo una definición mucho más precisa que en el modelo anterior. El nuevo Reglamento de Suministro indica que cuando se encuentran “conexiones directas”, luego de eliminadas y regularizada la situación del usuario en la titularidad, la distribuidora está facultada para recuperar el consumo no registrado, cortar el suministro y emitir la factura complementaria, incluyendo los gastos de la verificación, pudiendo iniciar acciones penales. La distribuidora calcula la energía o potencia a recuperar, establece su monto y emite la factura, aplicando un recargo del cuarenta por ciento (40%), con más el interés pautado; intima al pago de la factura complementaria y procede a normalizar el suministro. El cálculo de la energía a recuperar puede hacerse retroactivo hasta cuatro años. La facturación se efectúa según la tarifa vigente al momento de emisión y se puede requerir del usuario un depósito de garantía.

 

Más allá de la evidente exclusión de la población en peores condiciones de inserción urbana, es importante preguntarse sobre el diferente comportamiento de los diferentes grupos regularizados.


La regulación no toma en cuenta posibles situaciones asociadas a los bajos recursos de la población. Más aún, las disposiciones que en un primer momento establecieron condiciones favorables para los consumos menores fueron eliminadas. Por su parte la ley reglamentaria excluyó el uso de subsidios cruzados.

Se facilitó en términos institucionales el acceso al servicio: quienes residen en condiciones urbanas informales pueden lograrlo, presentando para ello un certificado de domicilio.

En la gestión privada, la población que quiere tener electricidad debe estar localizada donde existan redes tendidas y abonar las cantidades que resulten de las normas. Quienes al momento de la privatización estaban conectados clandestinamente deben regularizar su situación, respondiendo por los consumos anteriores con más los cargos que se establecen.

La regulación tampoco distingue el consumo clandestino según las condiciones económicas de la población. En consecuencia, el usuario informal de bajos recursos no es objeto de un trato diferente de aquel que forma parte de los sectores medios y altos de la sociedad metropolitana. Este trato no diferenciado trajo serios conflictos.


Conflicto y regularización

En mayo de 1993, a nueve meses del traspaso del servicio eléctrico, las distribuidoras procedieron a cortar el suministro de las conexiones clandestinas y a instalar “protectores de sobrecarga” en villas y asentamientos de Capital Federal y el Gran Buenos Aires. Esa decisión tuvo como consecuencia una reacción popular intensa.

El conflicto se configura formalmente como un incumplimiento privado, de naturaleza comercial con consecuencias penales (en la medida que legalmente se tipificaba como hurto). Sin embargo, rápidamente se definió como un conflicto social, debido a la naturaleza del bien cuya prestación se suspendía, entendiendo a la energía como servicio público. Simultáneamente se transformó en un conflicto político, a partir de la reacción organizada de las protestas, la forma agresiva en que se ejecutaron los cortes de energía y la coyuntura electoral en la que emergió. La primera consecuencia fue un reclamo de participación gubernamental, por la necesidad de dar respuestas que descomprimiean la reacción.

El conflicto se configuró de manera diferente en la Capital Federal y en el Gran Buenos Aires. En la primera, donde los hechos no adquirieron trascendencia, participaron las empresas de distribución, los usuarios clandestinos y sus organizaciones, el Poder Ejecutivo Nacional y el Ejecutivo Municipal. En el Gran Buenos Aires, donde se dio un fuerte impacto social y político, fueron parte del conflicto, junto con las empresas, el Poder Ejecutivo Nacional, el Poder Ejecutivo Provincial, intendentes municipales, usuarios clandestinos y sus organizaciones. En ese momento, dados los tiempos de la privatización y su regulación, el ENRE no tenía aún participación activa.

Para resolver la situación en el Gran Buenos Aires, y luego de larga negociación, se firmó el 10 de enero de 1994 lo que se llamó el Acuerdo Marco (AM) entre las empresas y los gobiernos comprometidos (federal y provincial). El ENRE homologó sus aspectos técnicos y operativos y los municipios debieron adherir.

El AM se destinó a lograr que los pobladores de villas y barrios carenciados entraran al circuito regular de clientela de las distribuidoras; y a compensar a éstas por las pérdidas originadas en los consumos de los núcleos de población involucrados. Fue definido como de “carácter transitorio y excepcional”, con una duración de 4 años desde de julio de 1994.

Para su aplicación se definieron cuatro tipos de asentamientos: A: núcleos de viviendas sin apertura de calles, donde no es posible la regularización parcelaria, aunque por un censo se puede individualizar a los ocupantes. B1: núcleos de viviendas sin apertura de calles ni regularización parcelaria, donde es posible esa apertura y regularización. Un censo puede individualizar a los ocupantes. B2: núcleos de viviendas con apertura de calle, en proceso de regularización parcelaria y con los ocupantes individualizados. C: barrios carenciados urbanizados, con apertura de calles, regularización parcelaria, individualización de usuarios por parcela y presencia de usuarios titulares, siendo posible normalizar de inmediato colocando medidores individuales.

En los asentamientos A-B1 se colocaron medidores colectivos y, “por tratarse de una situación particular y transitoria”, se aplicó la tarifa menor que resulte de comparar la tarifa 3 (grandes demandas) con la 1 (residencial) en su cargo fijo. Las municipalidades se obligaron a la apertura de calles para permitir el tendido de las redes y a encaminar la regularización dominial. Además de colaborar para asegurar el ingreso a los asentamientos para instalar y leer los medidores, las municipalidades se responsabilizaron de formar una “comisión representativa” en cada núcleo de viviendas para recaudar y pagar el consumo de electricidad. Las empresas envían los avisos de pago a las municipalidades y éstas los entregan a las comisiones de los núcleos de viviendas.
En los asentamientos B2-C, las empresas suscriben con cada uno de sus habitantes un acuerdo por el cual durante un máximo de dos años, hasta la instalación del medidor individual, pagarán una tarifa de $12 mensuales incluidos los impuestos. Se debía suscribir la solicitud de suministro, abonando los cargos por conexión 30 días antes a la instalación del medidor. Si no se aceptase la suscripción o no se abonase el consumo mensual, la distribuidora podía suspender el suministro. En estos casos, la falta de pago originó la aplicación de los intereses que corresponden según el Reglamento de Suministro.

 

La exclusión de la población de un servicio se vincula con tres condiciones: territoriales (por asentarse donde no llegan las redes), institucionales (por mantener una vinculación informal con el suelo) y económicas (por falta de recursos).

Las empresas distribuidoras renunciaron a reclamar el cobro de facturas, actualizaciones, recargos o intereses originados por cualquier forma de apropiación indebida, o uso irregular de la energía en los asentamientos A-B1, entre el comienzo de la concesión y el inicio de la vigencia del Acuerdo. También renunciaron a facturar consumos por hurto no registrados en los asentamientos B2-C2 hasta la fecha en que la vivienda comenzase a recibir el aviso de pago mensual. Por último, desistieron de la acción y del derecho por daños y/o cualquier otro tipo de reclamo por apropiación indebida o uso irregular de energía. Como compensación se les reconoció el valor estimado de $ 20.000.000 a cada una.

Se creó un Fondo Especial para financiar las actividades del Acuerdo Marco. El Gobierno federal aportó el IVA correspondiente a las cobranzas de los suministros de energía de los núcleos censados; el Gobierno de la provincia de Buenos Aires aportó el importe de los impuestos establecidos por los Decretos Leyes 7290/67 (10%) y 9083/78 (5.5%) relativos a los cobros de los núcleos censados; los gobiernos municipales aportaron el canon municipal (6,424%) correspondiente a esos cobros. En total, un equivalente al 39,924% de los cobros pasa a integrar el Fondo.

Los recursos correspondientes al canon municipal se destinan a cubrir los saldos impagos de los consumos en los asentamientos A-B1; los aportes del gobierno federal en primer lugar para atender los saldos impagos de los suministros de esos asentamientos luego de la compensación con el canon municipal y para atender el valor convenido de la renuncia de las empresas; los aportes provinciales se utilizan para realizar obras de infraestructura por las empresas distribuidoras para la normalización del suministro eléctrico. La liquidación del Fondo debe producirse dentro de los 60 días siguientes a la finalización del Acuerdo.

El acuerdo permitió, al parecer, incorporar a unos 640.000 nuevos usuarios regulares que, en un poco más de la mitad, correspondieron a la empresa EDENOR y que significarían cerca del 15% del total (Legisa, 2000:209). Esa cantidad indicaría que unos 3 millones de personas habrían pasado al servicio regular. Según esa misma fuente, habrían quedado sin modificar unas 50.000 familias que se encontraban en villas miseria, todo esto según el universo definido en forma inicial en el Acuerdo Marco (Ibíd.).

Correlativamente, la pérdida de energía habría bajado considerablemente, aproximándose a lo que puede considerarse pérdida técnica. Los datos de ambas empresas así lo indican (Gráfico 7). La disminución de ese indicador esconde situaciones diferentes. Con los datos que tenemos para EDENOR es posible conocer que en 1999 la disminución al 10,15%, supone en la ciudad de Buenos Aires una pérdida de 5,97%, en el área Norte de la Empresa un registro de 7,54%, y en el área Pilar de 15,07%. Esas diferencias se deben, como lo menciona la empresa, a la existencia, o no, de barrios carenciados (EDENOR, 2000:28). Los indicadores muestran que en algunas áreas de la zona de esa empresa podría suponerse que existe cerca del 10% de pérdidas no técnicas de energía. Esto es, de consumos clandestinos y que los mismos se deben a la presencia de población de bajos recursos que no se incorpora formalmente al servicio.

La aplicación del Acuerdo habría logrado una integración importante de la población vinculada clandestinamente al servicio, sin embargo habría dejado de lado a una porción relevante de ella. Además, la formación de nuevos asentamientos o el crecimiento de los existente luego de la firma del Acuerdo, habría incrementado el consumo clandestino.

La primera de esas razones se ve fortalecida cuando se conoce que la regularización de las villas (asentamientos A y B1 en el AM) fue menor que la esperada. Esto se vincularía con la falta de cumplimiento de la obligación municipal de urbanizar para permitir su posterior regularización eléctrica. Probablemente también se asociaría a la instalación de medidores colectivos que provocaron rechazos y falta de involucración individual. 



Gráfico 7 - Edenor y Edesur: Pérdidas totales de energía (1992-1999). 
Edenor y Edesur: Pérdidas totales de energía (1992-1999)


Sobre la formación de nuevos asentamientos irregulares y su posible vinculación clandestina con el servicio no existe información. Sin embargo, dado el incremento de la pobreza metropolitana, particularmente desde 1995, no es difícil que esté sucediendo.

Al finalizar la aplicación del Acuerdo Marco quedaban situaciones sin solucionar, y para ello se firmó una Adenda. Existían núcleos de consumo clandestino no modificados. En general se trataba, al parecer, de asentamientos A-B1, es decir “villas miseria”. En consecuencia se decidió prorrogar el acuerdo hasta el 31/08/2002 para culminar con la totalidad de los objetivos previstos y realizar las regularizaciones en los nuevos asentamientos. Se destinó a un universo limitado que fue objeto de un nuevo censo.

En el área correspondiente a la EDESUR se censaron para la Adenda un total de 74483 viviendas (o usuarios), de los cuales el 57,2 por ciento, esto es 42599 corresponden a barrios B2-C y el 42,8 por ciento, 31884 viviendas a Villas (A-B1). Esas cantidades muestran la limitación del AM para la regularización o el crecimiento de situaciones de irregularidad. Muy probablemente se trata de una combinación entre ambos motivos.


El cumplimiento de los usuarios regularizados

Otro de los elementos fundamentales para evaluar los resultados del AM es el análisis del cumplimiento de los usuarios que incorporan. En los asentamientos A-B1 si el pago no se realizaba la empresa aplicaba para cubrir esa deuda los recursos del Fondo. En las otras situaciones, los usuarios deben abonar sus consumos a la empresa quien, en caso contrario, procede a cortar el servicio. Entre esas dos situaciones se encuentra un grupo que supone una transición hacia la regularidad, en tanto no se ha conformado en B2-C. Son quienes han sido denominados “Doce pesos”, en razón de la tarifa especial que se aplica mientras están en esa transición, que en el caso de EDESUR se prolongó durante unos quince meses.

Analizamos a continuación el cumplimiento de la totalidad de los grupos, distinguiendo los tres casos. Estudiamos separadamente cada una de las empresas distribuidoras pues sólo se ha logrado información de una de ellas. El cumplimiento es analizado sobre la base de un indicador simple de cobrabilidad, construido como una proporción del monto cobrado respecto del monto de los avisos de pago. Para estudiar esto observaremos la información que corresponde al período del AM, desde julio de 1994 hasta junio de 1998.

En los casos que corresponden a la empresa EDESUR, los datos agregados de los tres grupos muestran un cumplimiento aceptable (Cuadro 4): la empresa cobró el 87,25% de la energía que distribuyó. Sin embargo, esa información esconde situaciones diferentes.


Cuadro 4 -  EDESUR: Acuerdo Marco: Cumplimientos por tipo de usuarios 1994-1998. En porcentaje - Fuente: Elaborado con información provista por EDESUR.
Cuadro 4 - EDESUR: Acuerdo Marco: Cumplimientos por tipo de usuarios 1994-1998. En porcentaje - Fuente: Elaborado con información provista por EDESUR


Los usuarios de los barrios pobres (B2yC), con un cumplimiento total del 94,67%, tienen un comportamiento semejante al del universo regular. En el caso de las villas (A-B1) prácticamente no se ha pagado la energía consumida, con un índice de solamente 0,19%. Los grupos que llamamos “Doce Pesos” muestran una situación intermedia: un cumplimiento equivalente a las dos terceras partes. Esas diferencias se hacen más evidentes si se percibe que mientras los Barrios recibieron más del noventa por ciento de las emisiones, sus pagos significaron casi el total. Las villas, con menos del 8% de las emisiones solamente cubrieron el 0,2% de los pagos. Esa relación se presenta también en los grupos “Doce Pesos”, aunque con una diferencia menor (Cuadro 4).

En el caso de los asentamientos A-B1 de EDENOR se percibe una baja cobrabilidad (3,69%), aunque superior a la de las villas de EDESUR.

Podemos preguntarnos si las diferencias del comportamiento en los pagos están asociadas al lugar metropolitano de los municipios, cuya significación depende de la configuración metropolitana de Buenos Aires. La localización dentro de sus coronas, por fuera del territorio de la ciudad de Buenos Aires, indica diferentes condiciones socioeconómicas de la población así como de calidad urbana en los municipios. A medida que se alejan del centro, ambas empeoran (Pírez, 1994).

Veamos los casos de EDESUR (Cuadro 5). Tanto en los barrios carenciados como en “doce pesos”, la cobrabilidad es menor a medida que se alejan del centro metropolitano. Pero no sucede eso en las Villas. Sin embargo, dado que solamente son dos los municipios con cobros, uno en cada corona, no es posible obtener una conclusión.


Cuadro 5 -  EDESUR y EDENOR: Cobrabilidad por Corona metropolitana a junio de 1998* - Fuente: Elaborado con datos proporcionados por EDESUR y ENRE.
Cuadro 5 - EDESUR y EDENOR: Cobrabilidad por Corona metropolitana a junio de 1998* - Fuente: Elaborado con datos proporcionados por EDESUR y ENRE.

Las Villas que corresponden a EDENOR (Cuadro 5) no muestran una relación significativa con la localización metropolitana. Es interesante la “alta” cobrabilidad que se observa en la tercera corona, si bien se trata de emisiones muy limitadas, ya que representan apenas el 0,07% del total. Esto se debe a que en dos municipios (Escobar y Gral. Rodríguez) la cobrabilidad es superior al 90% y al 65% respectivamente, ya que en Marcos Paz y Pilar la cobrabilidada es nula. Podemos suponer que los primeros son casos en los que la gestión fue más eficaz.

Más allá de la evidente exclusión de la población en peores condiciones de inserción urbana, es importante preguntarse sobre el diferente comportamiento de los diferentes grupos regularizados. Hemos visto que quienes han sido plenamente insertados en la formalidad del servicio se comportaban de forma análoga a los usuarios del universo formal, mientras quienes fueron vinculado de manera formal pero relativamente precaria (por medio de medidores colectivos) no modificaron siguieron aprovechando la energía sin realizar el pago de su precio.

Si nos preguntamos por las diferencias entre esos grupos, podemos pensar en razones objetivas y subjetivas. Entre las primeras no podemos desechar a las diferencias económicas, aunque no tenemos información en ese sentido. Debe tenerse en cuenta la aplicación en los asentamientos B2-C en forma plena de las normas de la regulación respecto de los incumplimientos. Entre las razones subjetivas debemos referir a la valoración de la inserción formal en el servicio por parte de la población. Esa valoración está asociada ala integración social correspondiendo con los cumplimientos en el mercado: integración social como clientes, frente a integración como ciudadanos. Los usuarios B2-C, pueden atribuirse esa plena integración y sentirse motivados a mantenerla.

El incumplimiento de los usuarios A-B1 puede estar asociado a que los medidores colectivos habrían disminuido el nivel de involucramiento y de responsabilidad de los miembros individuales de esos grupos. En este caso dos podrían ser las razones: esos medidores confunden situaciones individuales (tamaños familiares, actividades económicas domiciliarias, etc.) y consumos distintos. Pero además, ese instrumento, en tanto que no aporta legitimación por vía de la clientela individual, no otorgaría tampoco la sensación de integración social a través del mercado.

No puede descartarse el abandono de ese particular mercado por parte de las empresas, dado que esos consumos son cobrados con la aplicación de los recursos del Fondo.

En definitiva no parece haberse resuelto la situación de la población más excluida, básicamente por el carácter excepcional y temporal del instrumento utilizado que definió el problema como una situación coyuntural de clandestinidad (y aún de criminalidad) y no como un efecto de una situación (más que coyuntural) de pobreza.
Si las hipótesis subjetivas que hemos mencionado fueran ciertas, si la población ha sido convencida que su legitimidad social está vinculada a su carácter de cliente cumplidor, un instrumento como el AM puede disminuir los conflictos pero no eliminar los problemas.

La atención metropolitana de la distribución eléctrica para la población de bajos recursos muestra la existencia de un problema que se mantiene en el tiempo y sin que se le de verdadera solución.


Conclusión

La exclusión de la población de un servicio se vincula con tres condiciones: territoriales (por asentarse donde no llegan las redes), institucionales (por mantener una vinculación informal con el suelo) y económicas (por falta de recursos).

El crecimiento de la red de distribución eléctrica de Buenos Aires, en la medida que siguió a la expansión metropolitana tendió a generar condiciones de homogeneidad. La cobertura creció hasta 1980 produciéndose un corte en esa tendencia en dicho año. En esa tendencia a seguir la expansión metropolitana, además de contribuir a disminuir las condiciones para la exclusión territorial, formó un territorio diferenciado con la concentración en la CF y fuertes desigualdades en el resto. La vinculación de la exclusión con las condiciones económicas de la población se hace evidentes al analizar la relación entre calidad de vivienda e integración en el servicio. Además en el hecho de que, dentro de las áreas servidas, una relevante cantidad de población no se integra como usuarios formales sino clandestinos (“colgados”). Es evidente que vivir en diferentes zonas dentro del área metropolitana significa distintas probabilidades de acceder al servicio.

La atención metropolitana de la distribución eléctrica para la población de bajos recursos muestra la existencia de un problema que se mantiene en el tiempo y sin que se le de verdadera solución.

La gestión estatal no logró integrar al conjunto de la población, excluyó a quienes se asentaban fuera del área de cobertura, a quienes no tenían una vinculación formal con el suelo que ocupaban y a quienes no podían pagar los costos del servicio. Se movió entre una orientación por la eficiencia, que no se hacía cargo de la situación de la población de bajos recursos y otra que flexibilizaba o permitía su inserción informal, en una suerte de subsidio implícito. Esa flexibilidad implicó, no la universalización del servicio, sino una actitud patrimonialista (también paternalista) que “otorgaba” un bien y sin reconocer un derecho. El servicio tendió a ser gestionado de manera tecnocrática, como algo ajeno (políticamente) de los usuarios que no tienen participación (ni la reclaman) en sus decisiones. Esa autonomía tiende a subordinar a las necesidades de los usuarios, por lo menos de hecho. Sin embargo, la gestión tampoco es eficiente empresarialmente, queda subordinada a intereses corporativos y políticos.

Con la privatización se consolida la distancia entre la población y el servicio, en especial en su definición y en los primeros años de gestión. El servicio es definido como mercadería a ser adquirida en el mercado, quedando ausentes aspectos como solidaridad y equidad. Si bien se elimina la condición institucional de exclusión, se pone en cuestión la situación de la población de muy bajos recursos. Tampoco se considera la situación de la población que por esos motivos cae en incumplimiento, al no existir ninguna previsión en tal sentido. De tal forma, se consolidó la exclusión. A ello se sumó el crecimiento de la precariedad del mercado de trabajo y de la población por debajo de la línea de pobreza. Junto a la definición privada-mercantil, el consumo clandestino se califica penalmente como hurto, dando lugar a un posible tratamiento criminalizado de la necesidad.

Las normas definen un tratamiento de naturaleza mercantil - criminal de la conexión clandestina. Su enfrentamiento como asunto público fue consecuencia del conflicto generado por la aplicación indiscriminada de esos principios. Así, el AM, que con los objetivos fundamentales de regularizar el consumo y permitir el cobro de los consumos clandestinos anteriores implicó el establecimiento de un subsidio directo, excepcional y temporal.
Sin embargo, el AM no reconoce situaciones de imposibilidad o dificultad económica de la población. Esa es su verdadera limitación, dado que no atiende a las causas de una parte importante de las situaciones de clandestinidad. Permite la incorporación regular en el servicio, pero no garantiza la continuidad de la población de bajos recursos.

El AM, posibilitó generar recursos para aplicar al pago de los consumos de la población no plenamente regularizada. Y, sobre todo, resguarda los ingresos de las empresas que recuperan la energía consumida clandestinamente y pueden cobrar o dejar de prestar el servicio en lo plenamente regularizados o aplicar el Fondo en los demás, aplicando recursos del Fondo para financiar obras de infraestructura en los barrios incluidos.
El AM resultó ser un proceso “barato”: un subsidio temporal sobre la base de ingresos públicos derivados de la misma regularización.
Quedó sin resolver la situación de la población en peores condiciones urbanas. La falta de conocimientos sobre esos casos impide saber con exactitud cuál es la realidad. Sin embargo, puede suponerse que afectó la utilización de medidores colectivos que, además de su posible falta de equidad, no permiten “mostrar” la regularidad de la población.

La vinculación de la exclusión con las condiciones económicas de la población se hace evidentes al analizar la relación entre calidad de vivienda e integración en el servicio. Además en el hecho de que, dentro de las áreas servidas, una relevante cantidad de población no se integra como usuarios formales sino clandestinos (“colgados”). Es evidente que vivir en diferentes zonas dentro del área metropolitana significa distintas probabilidades de acceder al servicio.



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Autor: Pedro Pírez (Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas - Centro de Estudios Avanzados de la Universidad de Buenos Aires)

Fuente: El Colegio Mexiquense - Red Iberoamericana de Investigadores Sobre Globalización y Territorio



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